加强低碳韧性协同治理,助力中国美丽城市建设

2021-09-28阅读:628发布:世界人居来源:中国建设新闻网

在当前快速发展的世界中,全球化、城市化和气候变化是存在于全球范围的三大趋势。在全球化背景下,地理距离遥远的区域也可以通过产业链、物流和现代通信产生紧密联系,从而带来经济、政治以及生态的影响。城市化是人类社会活动及生产要素不断向城市地区集聚的过程,随着城市化进程的逐步加快,城市愈发进化为多要素紧密联系的综合系统。城市的集聚性、规模性、流动性、异质性等特有属性在维系城市系统正常运转、营造宜居生活的同时,也增加了城市面对各种灾害风险的脆弱性和城市治理的不确定性,“大城市病”的慢性压力带来的环境污染问题愈发凸显。近年来,气候变化导致极端气候频发,局部地区暴雨、洪水、极端高温干旱、超强台风等事件呈突发、多发、并发趋势,气候危机已经达到刻不容缓的地步。如何在“韧性城市”的原命题中增加公共卫生灾害和突发事件应对对策,对世界各国而言都是全新课题。

发展需求:城市集聚与城市风险并存

在中国,目前约60%的人口居住在城市地区,未来中国的城市化和工业化还处于持续快速提升时期。在人口增长和消费驱动下,中国的城市不仅是生产、生活、消费的高度集聚之地,也成为能源消耗及碳排放的主要地区。与此同时,快速城市化进程改变了原有土地特性和空间环境,尤其许多沿海的、内陆的特大超大城市由于城市规模的巨型化、城市人口的多元复杂化,在资源、环境、公共安全等一系列领域遭遇超出一般逻辑的社会风险,也因其人口的高流动性和高密度性而造成更大的破坏性,使城市管理面临更大的挑战。例如:在新冠肺炎疫情期间,那些疫情严重肆虐、防控难度最大的空间,正是人口密度大、经济发展水平高、治理负荷重的城市空间(特别是城市中的公共空间)。城市由于自身集聚性特点而形成的内生性约束和城市治理本身存在的短板,是导致应对复合型灾害的风险预警和防控治理体制机制供给不足、运转不力的重要因素。这些问题严重影响了城市居民的福祉,也给可持续性发展带来前所未有的挑战。

城市始终处在建设更新的进程中,其人文系统与自然环境系统的焦点及作用强度也在不断变化,使得城市社会的发展变化异常复杂,同时面临各种阶段性风险。相较于用“城市病”笼统描述林林总总的城市问题,“城市风险”这一概念更为贴切。随着城市系统与自然灾害系统的耦合性不断增强,各类灾害事件及其次生风险不断叠加、串联,并在级联效应的作用下演化为超出单一组织或部门现有应对能力的系统性公共危机。在高度不确定的复合型灾害风险冲击下,城市集聚功能让制度变得更为复杂、不确定性更为强化,城市的风险性随之增大。新冠肺炎疫情与突发自然灾难,倒逼我们重新审视我国城市在国土空间规划、城市建设和发展领域的问题和不足,从而采取有效措施,不断提升应对风险的能力,实现转危为机、更新迭代和转型升级。后疫情时代,在国家节能减排和低碳发展政策目标的推动下,“韧性城市”理论为城市应对不确定性风险、降低脆弱性、提升系统恢复能力提供了一种全新范式,对于现代国土空间规划和美丽城市建设具有重要的作用。

发展意义:在应对复合型灾害和增强适应性之间架起桥梁

韧性城市是继低碳城市之后迅速引起国内各地城市政府广泛关注的城市治理理念。城市低碳韧性治理是在低碳城市和韧性城市的基础上提出的,旨在面对气候变化、气候灾害风险及疫情等突发公共卫生事件时,通过科学规划和城市治理,从急性冲击和慢性压力中作出迅速响应、较快适应、动态反馈并维持发展的能力。其特征可以总结为城市系统多功能性、生态和社会多样性、多尺度的网络联结性,城市资源冗余性及多主体协调性等多个维度。实际上,低碳城市和韧性城市在实践层面具有不同的具体目标、实施途径和政策设计,其共性都是为了实现社会、经济、生态可持续发展的城市治理目标。

近年来,国际组织从不同角度和重点对韧性城市进行了研究和推进。如联合国人类住区规划署、经济合作与发展组织从经济社会发展角度构建了韧性城市分析框架,明确了核心要求,从适应气候变化和减灾等角度提出了韧性城市建设的具体方案。世界银行将能否实现韧性发展作为衡量评估城市贷款项目的重要依据。此外,在众多各具特色的韧性城市实践中,由洛克菲勒基金会启动的“全球100韧性城市”项目,以体系化的城市韧性评价方法、雄厚的资金保障和操作化的项目运作模式,引发了国内外城市规划与灾害应急领域研究者和实践工作者的广泛关注。建设韧性城市,不仅被纳入北京、上海、成都、西安等多个城市的国土空间总体规划或政府工作报告中,还被作为“优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化”的重要举措明确写入“十四五”规划。然而,与减排相比,中国对城市适应气候变化的低碳韧性协同治理的战略目标、发展策略和治理机制,尚缺乏系统性研究和有针对性的政策规划。

中国城镇体系是国家体系的重要组成部分,其功能的多样性、动态演化的复杂性、人口与经济的流动性,都对城市韧性提出了更高要求,也使得低碳韧性协同治理变得尤为紧迫。从中国新型城镇化的发展路径来看,人口向大城市和都市圈(区)集聚的趋势更加显著,中心城市和城市群将是承载发展要素的主要空间形态,在城镇空间形态上体现为“多元、多极、网络化”的空间布局和“大分散、小集中”的空间组织。城市系统的动态演化应以资源环境承载力为基础,努力实现更集约、更高效、更均衡的城市发展。因此,更加紧凑的城市空间结构将成为城市内部空间的普遍形态。

区域间、城乡间人口的迁移,是生产生活方式由乡村“低碳行为人”向城市“高碳行为人”的深刻变革,不仅对城市基础设施和公共服务提出了新需求,也加大了公共危机的跨域传播风险。在面对碳中和目标及新冠肺炎疫情时,就可发现人们对于城市功能网络的韧性认识仍然不足,尚未掌握在这个互联互通的世界中管理风险的方法。但凡事都有两面性,我国的碳中和目标为应对气候变化提供了绿色低碳发展的宝贵机遇,也有助于低碳韧性协同治理长效机制的建立和健全。

发展路径:以低碳韧性协同治理推动后疫情时代美丽城市建设

“十四五”规划指出,“广泛形成绿色生产生活方式,碳排放达峰后稳中有降,生态环境根本好转,美丽中国建设目标基本实现”。《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》要求,改善城乡人居环境。相关空间性规划要贯彻绿色发展理念,统筹城市发展和安全,优化空间布局,合理确定开发强度,鼓励城市留白增绿。建立“美丽城市”评价体系,开展“美丽城市”建设试点。面对新时期国内外发展环境的复杂变化,加强城市低碳韧性协同治理是我国落实碳达峰碳中和目标的现实选择,也是科学分析短板弱项、增强安全保障风险意识、建设美丽城市的重要内容。宜将低碳韧性协同治理纳入顶层设计,同时在基础设施、空间、产业和功能四个维度形成协同效应的系统,多策并举,以应对未来城市发展的不确定性和未知风险。

要加强前瞻性研究,纳入国家战略。低碳韧性协同治理无疑是多目标决策过程,需要采用适应性管理理念,改进城市治理方式,从而提高后疫情时期迈向碳中和的城市治理能力和整体功能。因此,要将低碳、韧性理念融入国家治理体系,坚持问题导向、目标导向和结果导向相结合,完善我国国民经济规划、国土空间规划等相关规划和顶层设计,建立评价标准和量化指标体系,推广创新试点。发展目标应突破偏重于防灾减灾、公共安全等狭义范畴上的低碳韧性理解。由于城市的低碳韧性程度受到基础设施建设水平、生态环境质量、经济发展水平、政府组织管理和社会保障水平等多重因素的影响,任何一个方面的漏洞和短板都有可能给城市公共安全造成巨大威胁。借鉴国内外相关研究,尽可能地综合考虑多种发展目标,发挥多种协同效应。例如,《伦敦规划2021》将六个“美好增长”作为伦敦未来20~25年的发展目标,包括建设强大和包容的社区、充分利用土地、创建健康城市、提供伦敦人需要的住房、发展良性经济、提高效率和韧性,将使伦敦的发展保持在正确的方向上,确保城市发展惠及所有伦敦居民。低碳韧性协同治理的前提,是树立广义韧性城市理念和确立以低碳城市、韧性城市为重点的任务指引,还需要把理念与指引细化为发展指标,完善城市体检、美丽城市建设指标体系,从而为实施层面提供更具战略性的可操作指南。

要补齐短板,重视加强基础设施保障能力。要在成功抵御和应对突发事件(如新冠肺炎疫情)重大冲击、快速恢复经济社会正常运行的基础上,掌握城市安全防灾的薄弱环节。对于特大超大城市,由于人口密度、气候变化、城市重要程度、社会局势、资源有限性等因素引发的人体健康、资源安全、社会安全等新型安全问题,应及早谋划、建立健全相关城市综合应急体系,制定更具有可操作性的相关制度,增强成为城市正常运行下的常态化配置,从而弥补城市发展短板、增进城市发展优势,确保做到直接应急与间接应急并重、空间布局与设施建设协同、体系规划与机制优化同步、局部改善与整体提升联动。在基础设施低碳韧性建设方面,城市地下空间是城市治理的“试金石”,要加强地下空间开发利用科学性、前瞻性、系统性和法制性,重视安全、防护和应急能力,推动城市地下基础设施建设和更新修复,完善预警和疏散系统在内的危机管理,筑牢“里子”,提高城市宜居性和安全性。

要优化空间结构,建立社会生态共生网络系统。网络化是韧性城市的重要特征之一,缺乏网络联结的城市相对脆弱。从生态系统演化来看,生态系统的冗余性和多样性使其能够应对任何破坏。但是城市规划设计不重视冗余,多样性也正在不断流失,城市规模在平面维度不断蔓延扩张,不断吞食生态空间,城市网络与生态网络的连通性被大大削弱。网络化的城市更生态、宜居、有韧性,自然生态圈与都市圈实现协同共生成为趋势。生物多样性需要加强绿色基础设施与城市网络连通性,在人工空间与自然空间之间,需要构筑物质和信息流能够无缝循环的空间结构,发展公园城市、田园城市、城市农场等新型城市开放空间,提高自然的可达性,同时优化生态安全格局,提高森林覆盖率,面向生物多样性保护,建设多种类的重要野生动物栖息地,构建整体性、系统性、连通性的生态功能网络,使每个城市节点能够自给自足、互联互通,形成生态安全屏障。当灾害来临时,就不易出现系统性崩溃。例如:重庆积极推进美丽城市建设,将广阳岛作为试点,按照“绿色、低碳、循环、智能”的理念修补和建设岛内基础设施和人文设施,最大程度降低对自然生态本底的影响。

要增强经济韧性,提高产业链低碳和韧性能力。产业多样性集聚有利于不同产业的跨界交流合作,提高技术溢出水平和生产工艺,形成学习示范效应,降低污染排放。过于单一的产业结构容易受到外部冲击的负面影响,较难进行适应性调整,其灵活性有所不足。要实现碳达峰、碳中和目标,传统能源行业将受到一定影响,节能环保产业迎来发展机遇。而新冠肺炎疫情冲击全球经济,全球产业链供应链遭受冲击,加速重构。因此,应发挥多样性集聚的污染减排效应和风险应对能力,促进经济结构的多元化,完善全产业链建设,促进低碳经济发展,增强就业弹性,有效防范未来的不确定性风险。要优化投资和营商环境,打破区域保护主义,促进资本自由流动。同时努力提高产业间的关联程度,根据区域禀赋因地制宜发展节能环保、信息含量大、价值含量大的多样化经济活动,加大对具有带动引领作用的主导产业的支持,培育具有前后向联系的配套产业、延伸产业链,促进产业联动发展,促进技术外溢,转变发展方式,实现城市可持续发展。

要构筑跨政区协同治理体系,塑造美丽城市共同体。城市在面对自然灾害、城市恐怖主义和重大公共卫生事件时,需要以更大的韧性来应对挑战范围和规模的不断扩大。全球超大城市的发展规律表明,随着交通技术革新和城市扩张蔓延,以传统行政边界为限的超大城市已经演变为功能性的全球城市区域,人口的跨界通勤流动、服务同城化、经济一体化发展成为不以人的意志为转移的大趋势。因此,打破守好“一亩三分地”思维,克服行政区划对基础设施、要素流动、公共服务、环境保护、公共安全等领域的刚性约束,适时探索跨政区低碳韧性协同治理新平台,促进跨部门和跨区域合作,对重点任务和项目作出一体化的规划,促进多元主体参与,尽可能实现和达成多元目标和综合效益。例如:纽约2050总体规划旨在建设一个更强大、更具韧性的城市,提出在评估韧性设计策略时,考虑可能发生的危害如何影响跨部门的相互联系和合作,这种危害可能是同时发生的事件,也可能是特定项目所产生的风险。因此在统筹协调资本投资计划时,着力实现跨部门协作。

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